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¿ La Caja de Pandora?

(original   publicado en Brecha 30/11/2013)

Al igual que la apertura de la caja en el mito griego, la liberación de la información sobre los resultados de Secundaria ha causado toda clase de reacciones acerca de los posibles males que puede traer difundir información sobre el sistema. Entre ellos se listan la discriminación y estigmatización a centros y estudiantes y la supuesta ideología neoliberal que implica el uso de esta información.
Aquí quiero plantear un tema estructural para pensar seriamente sobre la transparencia en el sistema educativo. En primer lugar, la información pública no se produce ni se libera en el vacío. El contexto es importante para entender cómo se puede usar y para qué. En algunos sistemas educativos basados en el mercado –el más cercano es Chile– la información es clave para usuarios que deben pagar por su educación y buscar la mejor opción. Aun así, los recientes problemas con universidades y liceos en ese país demuestran que la información no obra milagros. Los mercados tienen fallas y la reducción de las asimetrías de información no necesariamente las resuelven. El mito del consumidor “iluminado” maximizador de resultados es simplemente eso, un mito.
En contextos centralizados y dominados por el Estado la información es concebida como insumo para la toma de decisiones por un grupo de personas que supuestamente tienen las capacidades para tomarlas en beneficio de los otros. El lema es: puede usted saber sólo aquello que nosotros queramos que usted sepa, por el bien de todos.
La liberación de la información sobre Secundaria podría haber dado razón a esta segunda tesis: la mayoría de la prensa hizo una correlación pura y dura entre repetición y calidad de la educación, algunos festejaron ser “el mejor liceo” mientras un canal de aire entrevistó a una madre acerca de sus sentimientos sobre el liceo de su hijo (el “peor” del barrio). Lo mejor sería no haber dicho nada.
El problema es que, como en la historia de Pandora, la información se ha liberado. Lo que queda por hacer es entender para qué se usa. La información por sí misma no trae desgracia vestida con un manto de neoliberalismo. Lo que trae desgracia (en este caso) es no tener más indicadores que permitan contextualizarla, y que los actores clave (alumnos, padres y profesores) puedan apropiarse de ella para discutir y mejorar la educación. Lo que trae desgracia es usar la información para un sistema de rankings con incentivos perversos que además de estigmatizar generan mercados disfuncionales. Lo que trae desgracia es que sólo una parte del sistema educativo deba (a regañadientes) ser transparente, mientras que el sector privado no lo es. El conocimiento y la información no operan en mundos neutrales. Lo mismo que su contracara: el secreto.
Las decisiones políticas que se tomen con respecto a la información pública en Uruguay afectarán qué tanto sabremos de ella, y qué podremos hacer con eso. La idea casi sacrosanta desde el Siglo de las Luces es que más conocimiento nos dará más poder para cambiar las cosas. Su defecto es que nunca se pregunta para quién y cómo, y cómo la información se transforma en conocimiento. Son buenas preguntas, que asumen que la información es parte de un juego más amplio y necesario si se quiere cambiar el estado de las cosas.

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Acceso a la Información: La reforma necesaria

La transparencia en Uruguay vive momentos complicados. A pesar la iniciativa como quesabes.uy es reconocida como ejemplos de innovación pública, la propuesta de reforma de la ley de acceso a la información sigue en pie en el Senado. Desde la sociedad civil hemos creado y acompañado la iniciativa www.declaracion.uy donde junto con otros colegas hemos puesto la voz de alerta, tanto por la versión de la norma inicial propuesta desde el Poder Ejecutivo, como por las modificaciones que sufrió en la Cámara de Diputados.

Versiones no confirmadas* inidican que el Senado ha retirado la normativa del proyecto y ha restitutido el proyecto original que provenía del poder Ejecutivo.  Esto es nuevamente una mala idea, pues  se trataba de una reforma parcial, que no contempla en su integralidad los problemas que tiene el acceso a la información pública en Uruguay. La solución es retirar esta propuesta por completo, y generar un ámbito de participación en el contexto de los procesos de gobierno abierto.

Sin embargo, y realizando esta opinión a  título personal de continuar con esta propuesta la misma necesita una serie de modificaciones importantes  para evitar serios retrocesos en esta materia en nuestro país:

Prueba de daño

La nueva legislación propone el establecimiento de lo que en la doctrina comparada en materia del tema se conoce prueba de daño. En sencillo esto indica que la autoridad debe considerar si el interés público se ve afectado, aunque la información caiga dentro de las excepciones previstas en la norma.  Por ejemplo no basta con que la información sea sobre seguridad nacional para negarla, sino que su eventual liberación, debe potencialmente afectar el interés público.

La actual propuesta de  norma dice:

La clasificación de la información reservada deberá realizarse por el sujeto obligado mediante resolución debidamente fundada y motivada, en la que se demuestre la existencia de elementos objetivos que permitan determinar la expectativa razonable de un daño al interés público protegido,

La propuesta adolece de falta de especificidad en lo que se entiende por “elementos objetivos”. A nivel comparado el mismo problema se ha enfrentado en Mexico donde el organismo a cargo de velar por la norma debiero aclarar que el daño debería ser presente, probable y específico.   Consecuentemente debe añadirse esta especificación que permita dejar fuera de dudas, que se entiende por daño. Aún así no faltará la ambiguedad en la interpretación de la propuesta, pero permitirá una discusión centrada en el mundo de lo real, y no en las (creativas) hipotesis de daño que podría recurrir la administración.

Claisficación de información

La reforma propuesta pretende legitimar una práctica usual en la administración en materia de clasificación de información pública. Es decir cuando se recibe un pedido, el jerarca de turno decide si la información debe ser pública o no.  En un mundo ideal, esto debería haberse hecho hace ya un tiempo prudencial, pues la administración tuvo tiempo de adecuarse a la ley en materia de clasificación de archivos y de información. Legitimar esta práctica tiene un riesgo importante en términos de forzar a la administración a cumplir con su deber, pues finalmente siempre podrá clasificarse “en el acto de pedido”. La norma trata de subsanar este proceso de la siguiente forma:

En este último caso, la resolución fundada que disponga la clasificación de la información deberá remitirse en el plazo decinco días hábiles a la Unidad de Acceso a la Información Pública, la que en ejercicio de su cometido de control, ordenará su desclasificación si la misma no se ajusta a lo dispuesto en el presente artículo

Esto es un error. Por un lado a Unidad de Acceso  a la Información Pública (UAIP) solo puede recomendar no ordenar a nadie clasificar o no clasificar información. Esto es así por la ubicación insittucional de la Unidad en la Presidencia de la República, por más independientes que sean sus miembros, y desconcentrado que sea el organismo. Imaginemos que el día de mañana el Poder Judicial declara cierta información reservada en el acto, y una Unidad, ubicada en el Poder Ejecutivo le ordena desclasificarla ¿ No sería algo bastante contraintutivo? Sin embargo la  propuesta de norma tiene su historia. En el transcurso de la aplicación algunos organismos han indicado que la Unidad no tiene potestad** para clasificar información, lo cuál es un argumento bastante debil. La UAIP controla el cumplimiento de la ley, consecuentemente por más que no se indique a texto expreso en la norma, tiene potestades para decir que información debe ser clasificada como tal. No creo que sea necesario recurrir a la “doctrina de los poderes implícitos” en el mundo del derecho administrativo para sostener lo obvio.

La excepción planteada y las Empresas públicas

Gran parte de este revuelo por la ley nace del pedido de varias empresas públicas de que “frenen la mano” con esto de la transparencia. La exposición del diputado del MPP Alejandro “Pacha” Sanchez es más que elocuente sobre  el tema. Sanchez hizo notables citas al economista Joseph Stiglitz sobre el “poder lobby”*** y como estas leyes afectan a las empresas del Estado.  Y en parte de esto le asiste razón. Las leyes de acceso han cambiado la forma de gestión de las empresas públicas  y para esto existe una excepción que justamente fue creada para su defensa. Esa excepción se encuentra disponible, y simplemente debe usarse. La actual excepción propuesta (más la propuesta que el propio Sanchez hizo en la cámara) no impiden la molestia de los Entes Autónomos

La propuesta dice que podrá no entregarse la información en caso de que  se pueda:

 

G) Afectar procedimientos de control, evaluación, investigación o deliberación de los

sujetos obligados, hasta que sea adoptada la decisión respectiva.
Imaginemos que como parte de un pedido de acceso , solicito a ANTEL todo los costos de planificar ANTEL  Arena, luego de  evaluada la decisión ¿ Deberían darme esta información? No necesariamente pues podría afectar su posición frente a otras empresas, aunque solo leyendo esta excepción, si deberían hacerlo porque ya han tomado la decisión. Instaurar esta excepción es peligroso, pues buena parte de las actividades de la administración consiste en controlar, evaluar, investigar y deliberar. Por ejemplo prevenir el acceso a documentos de evaluación de impacto ambiental, impide un debate más informado sobre temas de interés para todos.  El prevenir el acceso al próximo operativo de la dirección de Aduanas en materia de contrabando es algo que la norma actual ya cubre, tal como potencialmente la marca de los chalecos antibalas que usa la policía ****. El tiempo en el cual se toma la decisión no es igual para todo los casos. Como indica este editorial del Ombudsman en Nueva Zelandia esto es un tema delicado. Si realmente existe necesidad de proteger ciertos documentos en el gobierno, tales como borradores o material de analísis por un período prudencial, entonces deberíamos discutirlo con todos los involucrados y no pasar una resolución puenteando todo los órganos consultivos en la materia. Hacer las reformas mal implica que en el fondo más filtraciones saldrán a la prensa informalmente, algo que asumo los defensores de la norma procuran también evitar.
Reformar en serio
Reformar en serio, es básicamente cambiar la institucionalidad que hoy rige el derecho al acceso a la información en el Uruguay. Si la idea de un Ministerio de Justicia prospera, implica trasladar a la UAIP a esa órbita y darle los poderes que corresponda  a un Comisionado Administrativo de Acceso a la Información, como es el caso del Reino Unido, o hasta un cierto punto el del Consejo para la Transparencia en Chile. Reformar más seriamente esto implicaría la creación de un organismo independiente fuera del Ejecutivo como el caso mexicano para lidiar con este tema. Lo que es reformar de forma poca seria, ya lo ofrece este proceso de rendición de cuentas, donde discutimos temas clave a los gritos, apurados, entre cientos de artículos aspectos claves para nuestra democracia.
* La pagína del Parlamento no se encuentra actualizada cuando este post se está escribiendo
** Existe un trabajo de abogados del BCU argumentando en esta línea pero el mismo se encuentra publicado en una revista electrónica de formato cerrado, no puedo referirlo en este blog
*** La argumentación del Diputado Sanchez omite notables trabajos de Stiglitz sobre acceso a la información pública como esta exposición en Oxford
**** La discusión sobre que potenciales delncuentes pueden a través de la ley de acceso acceder a las especificaciones de la policia sobre sus chalecos anti-balas fue referida por miembros del gobierno y la oposición durante el debate en diputados. Sin mencionar la situación específica del Ministerio del Interior, los delincuentes tienen formas mucho más específicas y eficientes de acceder a esos datos que a través de una ley de acceso.

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Breves: De todo como en botica

La verdad he tenido poco tiempo de postear sobre un montón de cosas interesantes que han pasado en América Latina en temas de transparencia. Aquí algunas

a) En Uruguay se lanzó el portal www.quesabés.uy de la mano de DATA y CAINFO, apoyados por la UNESCO. El portal basado en el software libre alaveteli permite realizar a los ciudadanos pedidos de acceso al a información pública. Aquí realizo un análisis de los comienzos, y aquí una entrevista dada al diario francés OWNI sobre el tema

b) También en Uruguay se realizo una conferencia internacional sobre privacidad donde el tema transparencia estuvo bastante presente. Aquí el programa con invitados como Javier Ruiz, David Banisar entre otros

c) En materia de datos abiertos la fundación chilena Ciudadano Inteligente viene organizando con otras organizaciones en la región un hackhaton de datos. Aquí un buen artículo de Juan Arellano en global voices

d) Para sostener el esfuerzo a nivel local, el gobierno uruguayo viene lanzando dateidea.uy, a los efectos de que desarrolladores puedan continuar con lo que han empezado a nivel local en materia de datos abiertos.

e)  En este blog de la OKFN Guillermo Monecchi explica el fenómeno de los datos abiertos y sus múltiples vínculos con los servicios en las ciudades.

f) En Nueva Zelandia (donde estoy ahora) se está desarrollando la Conferencia de Instituto Internacional del Ombudsman , donde  se discutirá como estas organizaciones básicas para la protección de los derechos humanos han avanzado hasta ahora. Junto con Rob Laking de la Universidad de Victoria estamos coordinando un evento sobre que puede hacerse para tornar a estas instituciones más efectivas y que desafíos existen en temas de rendición de cuentas. Prometo postear sobre esto en breve

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Será solo un rumor

El blog de Razones y Personas es un emprendimiento colectivo que varios estudiantes  y académicos uruguayos hemos emprendido para difundir algunos temas que sería bueno tener en cuenta en Uruguay. Aquí pueden encontrar un post que escribí, sobre un artículo del cuál soy co-autor y  que se publicará próximamente en la Revista Uruguaya de Ciencia Política sobre transparencia y educación en Uruguay. Les dejo el final

“En tiempos donde se discute la educación, tal vez sea buena cosa pensar la paradoja de permitir que un grupo de personas que nadie eligió, ni nadie puede controlar, administrar datos que pueden ser claves para que quienes asistan a las escuelas públicas puedan participar y mejorarlas con información en la mano. En lo personal no querría ver la creación de rankings como estos , pero posiblemente ayudaría la creación de sitios web como este donde la gente puede compartir su experiencia en las escuelas. Para eso se precisa información. Cubrir información sobre centros educativos no va a elminar la estigmatización y la discriminación, ni siquiera el problema se va a atenuar. Discutir cómo se evalua, que criterios se usan y que contexto es otro problema, distinto, al de proveer información básica.

Resta ver como se implementa finalmente el instituto pero el panorama no es promisorio. Deberíamos poder contar con más información sobre nuestro sistema educativo, para evitar que la elección y el control que los principales interesados tengan del mismo, sea en el fondo un secreto a voces, un rumor, de esos que se encuentran en boutiques, y donde solo algunos, bien informados, pueden escucharlos.”

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