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Transparence s’il vous plaît

Recientemente  la organización RegardsCitoyens y el Science Po de Paris organizaron una conferencia sobre apertura de datos legislativos.  Presenté parte de un trabajo que escribimos con Silvana Fumega sobre datos abiertos en América Latina, y a su vez parte de mi trabajo sobre transparencia parlamentaria.

Dos preguntas, me quedaron luego del evento  y ¿ Que implica tener un Parlamento transparente? y ¿ Quien controla al Parlamento y cómo lo hace?

Empezando por el principio, tal vez convenga decir  lo que no es un Parlamento transparente. Un parlamento no transparente es aquel que los votos de sus miembros no son conocidos por el público, que existe poco o nulo acceso a las actas de las sesiones y donde no existe registro de asistencia de los legisladores. También es un Parlamento que publica sus  documentos en formato poco amigables , y cuya estructura de comunicación es simplemente de una vía.  Si el lector es de algún país del América Latina, ya sabe de lo que le hablo, no hay porque sentirse en soledad, pues por ejemplo en Francia la situación es bastante similar. Recientemente varias organizaciones de la sociedad civil, entre ellas el NDI y la Red de Transparencia  Legislativa  lanzaron una proclama para definir que es un Parlamento transparente a nivel global, a los efectos de generar estándares claros.

La segunda pregunta, que debe preocupar a más de un legislador es :¿Porqué se controlaría al Parlamento y quien lo hace?  Suena evidente que el Parlamento debe rendir cuentas a la ciudadanía, pero algunos países lo hacen de forma más clara que otra. En las tradiciones anglosajonas la idea de que los representantes deben rendir cuentas a su distrito es bastante fuerte, y fuerza a los legisladores a sostener reuniones semanales con sus votantes. El sistema electoral y su tradición les impone este modo de actuar. En América Latina la mencionada tradición no está tan arraigada, y muchas veces el sistema electoral no provee los incentivos para que los actores exijan saber exactamente que hace el Parlamento, y cómo lo hace. Consecuentemente es la sociedad civil quien de forma creciente se ha venido organizando en redes para el control del Parlamento. La causa del control, posiblemente se encuentre en la desconfianza que alguna de estas instituciones generan.

La idea detrás de un Parlamento y  de sus miembros es que son respresentantes del pueblo lo que es un ideal noble. Pero a los representantes les gusta más representar, que rendir cuentas, y existe entre muchos de ellos (independientemente de los partidos) una suerte de “espíritu de cuerpo” en donde ciertos privilegios y formas de trabajo que derivan de la falta de información pública resultan convenientes. Consecuentemente cualquier intento de control es calificado como para “la tribuna” o de personas que no entienden “la alta política”. Esto es claramente una defensa pobre. Hace largo rato que la mayoría de las decisiones claves de los países no se toman en los Parlamentos, y existe creciente evidencia de que la institución precisa reformarse para ser más representativa, pero sobre todo más relevante.

Además el impacto de la tecnología hace que crecientemente ocultar información sea simplemente imposible. Algunos parlamentarios les gusta pensar que todavía tienen el poder de ocultar datos, o de jugar a que manejan secretos de estado con información que todos deberíamos saber (incluyendo lo que votaron). Sitios como trabajan para tí o o el látigo público permiten rapidamente saber quien es quien en las votación. Irónicamente mucho de estos datos son usados por los propios parlamentarios para luego tener insumos en sus discusiones. Uno de los momentos más cómicos del evento fue cuando el hacker uruguayo Alvaro Mourinho  contó el proceso de cómo en el contexto de un evento regional de uso de información pública, él y su equipo lograron acceder a la base de datos entera del Parlamento Uruguayo, exponiendo de forma significativa una falla de seguridad. Pero más allá de esa falla, lo difícil para ellos fue trabajar con la información generada. No se podía saber ni a cuantas sesiones iban los diputados, ni un claro proceso de cómo se realizan las leyes entre algunas otras cosas.

El desafío de la transparencia para los parlamentos  ha llegado para quedarse, lo quieran o no. Pueden tratar de ocultar información, pueden no registrarla, pueden en definitiva usar un montón de artilugios para mantener su forma actual de trabajo. El problema con eso es que la primera víctima serán los parlamentos. Los parlamentarios podrían ver en esto una oportunidad para mejorar sus instituciones y la forma en que hacen política. Por supuesto, se dice mucho más fácil de lo que se hace.

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Una respuesta a AGESIC : consulta sobre Gobierno Abierto

En un post anterior, había realizado una serie de recomendaciones sobre que se podría incluir en la llamada Agenda de Gobierno Abierto en Uruguay. A su vez, junto con mi colega Silvana Fumega, hicimos algunas reflexiones sobre la necesidad de promover más participación y procesos de consulta pública en este tema, algo que no es necesariamente común en Uruguay, y en América Latina.

AGESIC (La Agencia para el Gobierno Electrónico y la Sociedad de la Información) tomó el guante y en consulta con la organización  CAINFO y su grupo de trabajo (que integran la propia AGESIC, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, el Ministeria de Economía y Finanzas, y el Ministerio de Relaciones Exteriores) comenzaron una consulta pública que cierra hoy. En este post voy a responder al documento de AGESIC, a nombre propio y habiendo consensuado parte de los contenidos con DATA, una reciente organización creada en Uruguay para trabajar en datos abiertos, transparencia y acceso (más sobre esta organización en futuros posts)

1. Sobre la consulta pública

El hecho de que AGESIC experimente realizar la consulta, en un formato transparente, permitiendo los comentario del público en la página, así como el hecho que posteriormente publicará los materiales enviados es ciertamente una buena noticia, y algo que tiene pocos antecedentes en Uruguay. Aunque el plazo sea relativamente corto, y se pueda mejorar posiblemente el proceso en futuras consultas, es un avance positivo.

2. Sobre los esfuerzos realizados hasta ahora:

AGESIC cita en su documento una serie de esfuerzos realizados hasta ahora, que son la aprobaciòn de la ley de acceso a la información pública, la aprobación de la ley de datos personales, y la aprobación de la ley 17060 (normas de integridad pública), y sobre alguno de estos puntos realiza compromisos específicos (sección del documento aumentar la integridad pública)

En particular sobre estos puntos surgen al menos 10 asuntos que deberìan ser incorporados:

1. La especificación de que el derecho al acceso a la información puede ejercerce vía medios electrónicos, y que los organismos deben proveer la lista de correos electrónicos oficiales y constancia de la recepción de pedidos de acceso. Esto no necesariamente requiere una ley ya que una interpretación amplia de la actual ley de acceso y su regulación (más un poco de sentido común) lo hacen posible. Pero existe evidencia (al menos hasta Febrero de 2011)  de que la propia Unidad de Acceso a la Información Pública (y otros organismos) no han establecido este criterio, actuando tal vez en mérito de la garantía, pero en desemedro de la eficiencia. Si fueramos demasiado garantistas, posiblemente el derecho al acceso en formato electrónico no podría aplicarse hasta que cada uruguayo/a no tuviera una firma digital certificada, algo que no solamente tomará tiempo, sino que como argumento sería único en el mundo. La mayoría de los países del mundo (incluyendo a nuestra región) aceptan pedidos y responden por correo electrónico u otros formatos electrónicos.

2. Existe una necesidad notoria de aumentar la capacidad institucional de la Unidad de Acceso a la Información Pública, y sería bueno comprometerse a explorar un nuevo diseño institucional para que cumpla de forma más efectiva su rol de contralor, profesionalziando el rol de los/las consejeras así como el de la institución. Una consulta pública debería abrirse en ese sentido.

3. En lo que refiere a normativa de integridad pública ( ley17060) el sistema actual se encuentra desfasado de lo que es la legislación comparada en cuanto a obligaciones que tienen los altos cargos gobierno en materia de transparencia y declaraciones juradas. Es necesario explorar la regulación n en materia de integridad pública y actualizarla. Esto requiere posiblemente un proceso de consulta en sí mismo, y más amplio.

4. El plan pone especial énfasis en generar incentivos positivos para que el Estado libere información y generar mejoras de gestión en los organismos (Premio a la Transparencia). Esto es sin duda positivo pero debe ser acompañado por incentivos a los usuarios para que destaquen cuales son las buenas prácticas, así como por ejemplo para que indiquen al gobierno cuáles son los trámites/servicios que tienen más problemas. Aunque potencialmente es tentador realizar este estudio vía una encuesta, tal vez sea mejor gestionar “desafíos” con grupos específicos de usuarios donde la mejor idea para mejorar un servicio sea premiada por el gobierno.

5. Si bien el plan refiere a incentivos para crear estructuras de e-participaciòn en los organismos, no necesariamente refiere al lado de la demanda (los participantes). El problema de ofertar sin tener en cuenta al usuario/ciudadano/consumidor es que perfectamente el usuario puede terminar ignorando la oferta. Similares incentivos deben ponerse del lado de la sociedad civil,la academía y potencialmente el sector privado para utilizar datos y realizar prácticas innovadoras. En concreto también el Estado debe adjudicar fondos para el desarrollo desde la sociedad civil, de prácticas que promuevan la demanda.

6. Deberíamos comenzar a ver más información de presupuesto /financiera del Estado en formatos reusables para permitir al propio Estado un mejor analísis de la eficiencia del gasto público, así como niveles de ejecución de su presupuesto  y analísis del mismo. Si bien hoy el Estado a nivel de organismo está obligado a proveer ciertos datos, este cumplimiento no es general a lo largo de toda la adminsitración.

7. El objetivo de lograr el avance del gobierno electrónico (y particularmente de los trámites online) es ciertamente bienvenido y positivo, en tanto se tomen los recaudos correspondientes para no excluir a otra población que tal vez siga necesitando de servicios “off-line”  Varias administraciones públicas han comenzado a avanzar en permitir a los usuarios ver exactamente donde su trámite esta, quien es el responsable del mismo, y el procedimiento a seguir para completarlo, haciendo que esta informaciòn sea no solo conocida por la administración sino potencialmente por cualquier usuario. Esto requiere una rediscusión seria sobre lo que legalmente en Uruguay se considera cómo “interés directo, personal y legítimo” en la jerga legal. La mayoría de los procesos de la administración  deberían ser abiertos a quien desee obtener la información.

8. Un aspecto ausente es el rol de los Archivos de las organizaciones públicas . Los Archivos contienen información importante que si es digitalizada y compartida, puede crear capital social, así como ayudar en diversos campos  de trabajo. Considerando que se trata de un punto de especial complejidad, Uruguay haría bien en explorar proyectos piloto de digitalización de archivos, y los posibles usos que esto pueda tener.

9.La inclusión en el plan de apoyo al Sofware Público Nacional (según el documento aún por definir) presenta algunos problemas en términos de su inclusión en una agenda de transparencia. Por un lado, sin duda promover el desarrollo de software nacional es una idea positiva, pero no necesariamente tiene una relación directa con una agenda de transparencia a menos  que estemos hablando de software abierto o libre (el término tiene ya sus complejidades pero no quiero entrar en el debate aquí). Si la idea es promover el desarrollo de aplicaciones ciudadanas basadas en código abierto para que los propios ciudadanos puedan luego reinventar, adaptar, y crear nuevas cosas, entonces posiblemente si exista una vinculación clara. Si la idea es potenciar empresas nacionales, tal vez sea parte de otra agenda, que lleva una discusión un poco más profunda sobre que políticas de innovación en materia de Software Uruguay desea promover, y como eso encaja en una estrategia global de inserción del país en las “cadenas de valor” de la producción de software a nivel global.

10. Los planes de alfabetización digital son una buena iniciativa y tal vez sea bueno considerar más proveedores y diversas formas de entrega de los mismos. Sin embargo a medida que la tecnología y el tiempo avanza, nuevas generaciones de usuarios se suman  y los mismos  requieren nuevas habilidades. Sugerimos la inclusión de ciertos programas que permitan a las nuevas generaciones experimentar con código  y desarrollo online en las primeras etapas de formación. Existe capacidad instalada en el país para hacer pilotos y potencialmente instructores para replicar alguno de estos programas que actualmente estan siendo desarollados en otros países.

11.Es necesario continuar con los esfuerzos en generar mediciones tanto en cumplimiento de normativa como en mejora de las prácitcas en los organismos.

12. Aunque posiblemente pueda se tratado por separado en otra agenda existe necesidad de mejorar la accesibilidad de las páginas web del Estado tanto para usuarios sin discapacidades, como para usuarios que presenten discapacidades. AGESIC ha desarrollado previamente trabajo en este sentido y sería positivo avanzar sobre el mismo.

En general aún queda un largo camino para avanzar en Uruguay, tanto en el Estado como en sociedad y el sector privado en materia de transparencia. Si bien se hace constantemente referencia a cambios culturales por parte de varios actores, los mismos no acontecen sin los incentivos correspondientes. Los 12 puntos reseñados apuntan a fomentar esos incentivos.

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Gobierno Abierto en América Latina

Hace un par de semanas publicamos junto a mi colega Silvana Fumega dos posts sobre participación y tecnología en el contexto de la Alianza por el Gobierno Abierto.

A su vez, Uruguay lanza la semana próxima su consulta sobre este proceso 

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Campos de la Transparencia

En el día de ayer el Senado uruguayo aprobó un nuevo impuesto con el objetivo de evitar la concentración de la tierra. El impuesto (un tema en si mismo) motivó que para cumplir con el Reglamento de la Cámara de Senadores, los miembros del Senado que pudieran tener un interés directo en el tema, declararan en Sala  si eran propietarios de bienes y cuantas hectáreas tenían, a los efectos que la Cámara los habilitara a participar en la discusión y eventualmente votar. La situación fue tragicómica, cuando el Presidente del Senado finalmente preguntó si “había alguna hectarea más para declarar”. Según los reportes de prensa, 11 de los 31 senadores, serán afectados por el impuesto directamente.

Lo más obvio es que los Senadores uruguayos declararon voluntariamente sus bienes ante sus pares. Esto es un buen signo, pero ¿ cómo saber si eso pasa en todas las votaciones? Y principalmente ¿ cómo saber quien tiene un interés directo en una Comisión? Y ¿ como saber que no han mentido? Los políticos tienden a defenderse diciendo que Uruguay es un país pequeño y que en el fondo todos sabemos quien es quien. Otros tienden a aludir a su honor personal, en juramentos de corte decimonónico. Además nunca falta la explicación cuasi mitológica, de que los sistemas de partidos se autoregulan, entonces de alguna forma, el propio partido u otros partidos harán sonar la alarma frente a un desvío de conducta. En resumen, el sistema político lava la ropa sucia en casa.

A esta visión de la rendición de cuentas, yo quisiera proponer otra según la cuál los representantes del pueblo deberían decirle al pueblo cuales son sus  intereses, de forma tal que toda la ciudadanía, y no solo sus pares, pueda juzgar si es apto para participar en discusiones, cómo lo hace y de que forma. En el hoy los Senadores envían a la Junta para la Transparencia y Ética Pública  sus declaraciones y las mismas no son públicas. Esto plantea una suerte de protección a la “privacidad” del político, un argumento que en lo personal veo difícil de defender. Quien quiera privacidad, debería pensar dos veces en dedicarse a la vida pública.También sería bueno saber cómo votan en cada una de las sesiones (hoy eso no es posible, pues  no hay registros a nivel personal) entre otras cosas.  Rendir cuentas a toda la sociedad es la  visión que permea cada vez más en las democracias avanzadas e incluso a otros países de América Latina como Chile. En este caso la sociedad civil chilena ha logrado fiscalizar el cumplimiento de las declaraciones de forma ingeniosa, y si bien han habido algunos chisporroteos,  a nadie se le ocurrió plantear que no es buena cosa que exista ese control. Crecientemente existe una discusión a nivel internacional de cuáles son los estándares de transparencia que los poderes legislativos del mundo deberían tener.

Si los Senadores hicieran pública sus declaraciones, tal vez nos ahorrariamos situaciones tragicómicas como las  que se dieron en este impuesto y podríamos entender un poco más como se da nuestro proceso legislativo en Uruguay.

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La Asociación por el Gobierno Abierto y Uruguay: Una hoja de ruta

Si bien los medios uruguayos no lo cubrieron demasiado algunos de nostros si nos dimos cuenta que Uruguay había firmado el ingreso a la Asociación por el Gobierno Abierto (Open Government Partnership por sus siglas en inglés) cuyo principal objetivo es asegurar compromisos concretos de los gobiernos para promover la transparencia, fortalecer la participación ciudadana, combatir la corrupción y aprovechar el poder de la tecnología para mejorar el gobierno.

En lo concreto existen dos fechas importantes que Uruguay debe tener en mente, el próximo 7-8 de diciembre donde se supone que los países que se han unido darán una primera idea de cuáles son sus planes, y el próximo  Abril de 2012 donde existirá una reunión de alto nivel para evaluar los avances del proceso. Hasta la fecha, no hemos sabido demasiado de Uruguay en este campo, pero como también ha hecho el canadiense David Eaves recientemente, en este post me propongo dar una serie  pautas sobre como encarar este proceso, para que sea provechoso para Uruguay. Voy a presentar tres  compromisos fáciles de asumir por parte del gobierno (que se conocen como “low hanging fruit” en la jerga  de políticas públicas) y voy a presentar tres puntos de largo aliento.

1. Una consulta pública seria

Aunque parezca obvio, parte esencial de los compromisos asumidos, es ser abierto acerca de los compromisos a asumir. El gobierno uruguayo no tiene una tradición en su historia de realizar demasiadas consultas públicas (es algo que de hecho deberíamos mirar más finamente en la legislación, y en la práctica) pero existen buenos ejemplos en el Ministerio de Industria, de cómo se debería ver un proceso de consulta. Idealmente sería bueno tener una serie de talleres y actividades con distintos grupos para que enriquezcan la discusión. El proceso debería ser abierto y transparente. No voy dejar de resaltar que este proceso debía haberse iniciado ya, pues la idea era que los gobiernos llegaran a diciembre con planes armados y consultados con la sociedad civil, pero analizando el proceso de cómo Uruguay se sumó esta iniciativa, es poco probable que suceda. De todas formas, precisamos una consulta en serio donde por un lado se invite ap participar, y se reconozcan los aportes de todos los que participen.

2.  Un ajuste a la ley de acceso y una mirada a las prácticas de acceso a la información

Los primeros indicadores sobre como avanza la ley de acceso en Uruguay, no son particularmente alentadores.  Es un mecanismo que aún no se usa demasiado, y el gobierno no pone a disposición toda la información que debería, a pesar de los esfuerzos de un pequeño grupo de funcionarios y sociedad civil trabajando en el tema.  Sobre estoy hay evidencia bastante objetiva. Una de las limitantes para los usuarios es en muchos casos no poder remitir sus pedidos en forma electrónica porque algunos lugares exigen que tenga la firma del solicitante, así como que use un formulario determinado por el organismo.

En el Siglo XXI, esto carece de sentido, pero en el ambiente altamente legalista del Uruguay se precisa especificar, por vía legal, que los pedidos se pueden realizar por correo electrónico y que no puede obligarse al ciudadano a un formulario predeterminado. En términos de implementación sería deseable que cada organismo finalmente terminará de instalar un referente en temas de acceso a la información pública cómo lo indica la ley. Y ya que vamos en tren de pedidos, que ese referente se encargue de publicar las respuestas a todos los pedidos de acceso, así todos nos enteramos y no necesariamente pedimos la información de nuevo.

A su vez, y en plan de ajustes sería deseable aclarar la situación de las asociaciones público-privadas  y las empresas del Estado bajo derecho público, las cuales deberían estar expresamente cubiertas por esta ley.

También es deseable modificar las prácticas de transparencia activa de manera que la información que comience a ser publicada por el Estado uruguayo sea abierta, que pueda ser leída por maquinas, y tenga un estandard relativamente uniforme.  Como contrapartida de esto debe establecer un derecho a los datos  (que no es otra cosa que el derecho a la información) de cualquier base de datos que tenga el Estado,  con las debidas restricciones particularmente en temas de privacidad, puedan ser utilizadas por la ciudadanía. (Ver aquí más sobre el tema)

3. Educar, Educar y Educar

Hasta la fecha el entrenamiento que se les ha dado a los servidores públicos sobre temas de acceso es limitado, y esas limitaciones se ven en el propio presupuesto asignado a la Unidad de Acceso a la Información Pública. Esto tiene que cambiar dramáticamente en los próximos años. Conformar una red  abierta de proveedores de capacitación en el tema para que cubra a servidores públicos de todos los niveles, así como a organizaciones ciudadanas. De preferencia los materiales deberían ser elaborados y puestos a disposición de todos quienes quieran aprendar en formatos abiertos tipo moodle.

En plan de educar tampoco sería una mala idea organizar talleres con los operadores usualmente involucrados en el tema para coordinar actividades. Idealmente estos talleres deberían ser también abiertos y facilitados por expertos trabajando en el tema, y también podrían participar gente que ha iniciado el proceso de acceso en otras partes del mundo. Uruguay ha llegado tarde (para variar) al mundo del acceso, pero eso no significa, que tenga que hacer las cosas mal. De  hecho, debido a la gran experiencia disponible, de seguro el camino hoy es más fácil.

El resultado tangible de estos procesos de educación debe ser la publicación de más información particularmente  en áreas sensibles al día a día tales cómo:

  • transporte
  • Salud
  • Educación
  • Servicios Municipales
  • Información Geográfica

Hasta aquí los compromisos fáciles  (y que no cuestan tanto dinero) ahora vamos a compromisos de mediano y largo plazo

4. Necesidad de instituciones mejor diseñadas

Como he repetido hasta el cansancio la Unidad de Acceso a la Información es sin duda un gran aporte en términos de implementación de la ley, pero necesariamente se va a encontrar con situaciones donde sus poderes son limitados en materia de resolución de controversias. La solución es necesariamente, establecer un tercero imparcial, que resuelva el problema con celeridad y sin necesidad que exista un proceso de judicialización. Es tiempo de dar ese debate y establecer un organismo que se encargue de lidiar rápidamente con los pedidos de acceso si intervención de abogados y otros costos asociados.

5. Abierto por default

Una mirada a los sistemas de información del Estado indica que no todos están diseñados para compartir reportes que de ellos se extraen de forma abierta, y en estándares reutilizables. Los sistemas de información que instale futuramente el Estado Uruguayo deberían  proveer esa información,  y  en los requisitos en los procesos de compra y licitación de sistemas de información deberían empezar a tener esto en cuenta como una obligación. Idealmente, deberíamos ver un movimiento dentro del Estado hacia soluciones de software abierto o libre, pero eso no es el centro del debate, el asunto es que lo que produzcan los sistemas y cómo los produzcan sea transparente.

6.  Una política de datos abiertos 

Siendo un tema nuevo para Uruguay en el cuál por ejemplo la IM ha empezado a dar tempranos y certeros pasos, es hora de configurar una política y práctica de datos abiertos que promueva transparencia e innovación en el sector público. Y esto, si bien no es fácil tampoco es imposible en el estadio de desarrollo que Uruguay tiene en materia de gobierno electrónico. El diseño de la política debe mirar a temas vinculados a uso y reuso de los datos, infraestructura, aspectos legales e implementación, pero por sobre todas las cosas debe permitir las bases de un “ecosistema” de usuarios de información pública, para los cuáles las reglas claras de juego son necesarias. La política de datos no puede ser solo un papel, sino que además debe desarrollarse estrategias desde el Estado para promover el uso de esta información, que van más allá de la creación de aplicaciones web, y busquen coordinar distintos actores para promover cambios sociales sustantivos.

Aunque la selección de temas ha sido aleatoria (un post no da para más) cada uno de los compromisos debe tener un objetivo cuantificable  e indicadores. Aunque no se cumplan por entero los compromisos si pueden ser una buena herramienta para empezar a pensar una estrategia marco en temas de acceso a la información y transparencia, un ejercicio que Uruguay por el momento no ha hecho.

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