Acceso a la Información: La reforma necesaria

La transparencia en Uruguay vive momentos complicados. A pesar la iniciativa como quesabes.uy es reconocida como ejemplos de innovación pública, la propuesta de reforma de la ley de acceso a la información sigue en pie en el Senado. Desde la sociedad civil hemos creado y acompañado la iniciativa www.declaracion.uy donde junto con otros colegas hemos puesto la voz de alerta, tanto por la versión de la norma inicial propuesta desde el Poder Ejecutivo, como por las modificaciones que sufrió en la Cámara de Diputados.

Versiones no confirmadas* inidican que el Senado ha retirado la normativa del proyecto y ha restitutido el proyecto original que provenía del poder Ejecutivo.  Esto es nuevamente una mala idea, pues  se trataba de una reforma parcial, que no contempla en su integralidad los problemas que tiene el acceso a la información pública en Uruguay. La solución es retirar esta propuesta por completo, y generar un ámbito de participación en el contexto de los procesos de gobierno abierto.

Sin embargo, y realizando esta opinión a  título personal de continuar con esta propuesta la misma necesita una serie de modificaciones importantes  para evitar serios retrocesos en esta materia en nuestro país:

Prueba de daño

La nueva legislación propone el establecimiento de lo que en la doctrina comparada en materia del tema se conoce prueba de daño. En sencillo esto indica que la autoridad debe considerar si el interés público se ve afectado, aunque la información caiga dentro de las excepciones previstas en la norma.  Por ejemplo no basta con que la información sea sobre seguridad nacional para negarla, sino que su eventual liberación, debe potencialmente afectar el interés público.

La actual propuesta de  norma dice:

La clasificación de la información reservada deberá realizarse por el sujeto obligado mediante resolución debidamente fundada y motivada, en la que se demuestre la existencia de elementos objetivos que permitan determinar la expectativa razonable de un daño al interés público protegido,

La propuesta adolece de falta de especificidad en lo que se entiende por “elementos objetivos”. A nivel comparado el mismo problema se ha enfrentado en Mexico donde el organismo a cargo de velar por la norma debiero aclarar que el daño debería ser presente, probable y específico.   Consecuentemente debe añadirse esta especificación que permita dejar fuera de dudas, que se entiende por daño. Aún así no faltará la ambiguedad en la interpretación de la propuesta, pero permitirá una discusión centrada en el mundo de lo real, y no en las (creativas) hipotesis de daño que podría recurrir la administración.

Claisficación de información

La reforma propuesta pretende legitimar una práctica usual en la administración en materia de clasificación de información pública. Es decir cuando se recibe un pedido, el jerarca de turno decide si la información debe ser pública o no.  En un mundo ideal, esto debería haberse hecho hace ya un tiempo prudencial, pues la administración tuvo tiempo de adecuarse a la ley en materia de clasificación de archivos y de información. Legitimar esta práctica tiene un riesgo importante en términos de forzar a la administración a cumplir con su deber, pues finalmente siempre podrá clasificarse “en el acto de pedido”. La norma trata de subsanar este proceso de la siguiente forma:

En este último caso, la resolución fundada que disponga la clasificación de la información deberá remitirse en el plazo decinco días hábiles a la Unidad de Acceso a la Información Pública, la que en ejercicio de su cometido de control, ordenará su desclasificación si la misma no se ajusta a lo dispuesto en el presente artículo

Esto es un error. Por un lado a Unidad de Acceso  a la Información Pública (UAIP) solo puede recomendar no ordenar a nadie clasificar o no clasificar información. Esto es así por la ubicación insittucional de la Unidad en la Presidencia de la República, por más independientes que sean sus miembros, y desconcentrado que sea el organismo. Imaginemos que el día de mañana el Poder Judicial declara cierta información reservada en el acto, y una Unidad, ubicada en el Poder Ejecutivo le ordena desclasificarla ¿ No sería algo bastante contraintutivo? Sin embargo la  propuesta de norma tiene su historia. En el transcurso de la aplicación algunos organismos han indicado que la Unidad no tiene potestad** para clasificar información, lo cuál es un argumento bastante debil. La UAIP controla el cumplimiento de la ley, consecuentemente por más que no se indique a texto expreso en la norma, tiene potestades para decir que información debe ser clasificada como tal. No creo que sea necesario recurrir a la “doctrina de los poderes implícitos” en el mundo del derecho administrativo para sostener lo obvio.

La excepción planteada y las Empresas públicas

Gran parte de este revuelo por la ley nace del pedido de varias empresas públicas de que “frenen la mano” con esto de la transparencia. La exposición del diputado del MPP Alejandro “Pacha” Sanchez es más que elocuente sobre  el tema. Sanchez hizo notables citas al economista Joseph Stiglitz sobre el “poder lobby”*** y como estas leyes afectan a las empresas del Estado.  Y en parte de esto le asiste razón. Las leyes de acceso han cambiado la forma de gestión de las empresas públicas  y para esto existe una excepción que justamente fue creada para su defensa. Esa excepción se encuentra disponible, y simplemente debe usarse. La actual excepción propuesta (más la propuesta que el propio Sanchez hizo en la cámara) no impiden la molestia de los Entes Autónomos

La propuesta dice que podrá no entregarse la información en caso de que  se pueda:

 

G) Afectar procedimientos de control, evaluación, investigación o deliberación de los

sujetos obligados, hasta que sea adoptada la decisión respectiva.
Imaginemos que como parte de un pedido de acceso , solicito a ANTEL todo los costos de planificar ANTEL  Arena, luego de  evaluada la decisión ¿ Deberían darme esta información? No necesariamente pues podría afectar su posición frente a otras empresas, aunque solo leyendo esta excepción, si deberían hacerlo porque ya han tomado la decisión. Instaurar esta excepción es peligroso, pues buena parte de las actividades de la administración consiste en controlar, evaluar, investigar y deliberar. Por ejemplo prevenir el acceso a documentos de evaluación de impacto ambiental, impide un debate más informado sobre temas de interés para todos.  El prevenir el acceso al próximo operativo de la dirección de Aduanas en materia de contrabando es algo que la norma actual ya cubre, tal como potencialmente la marca de los chalecos antibalas que usa la policía ****. El tiempo en el cual se toma la decisión no es igual para todo los casos. Como indica este editorial del Ombudsman en Nueva Zelandia esto es un tema delicado. Si realmente existe necesidad de proteger ciertos documentos en el gobierno, tales como borradores o material de analísis por un período prudencial, entonces deberíamos discutirlo con todos los involucrados y no pasar una resolución puenteando todo los órganos consultivos en la materia. Hacer las reformas mal implica que en el fondo más filtraciones saldrán a la prensa informalmente, algo que asumo los defensores de la norma procuran también evitar.
Reformar en serio
Reformar en serio, es básicamente cambiar la institucionalidad que hoy rige el derecho al acceso a la información en el Uruguay. Si la idea de un Ministerio de Justicia prospera, implica trasladar a la UAIP a esa órbita y darle los poderes que corresponda  a un Comisionado Administrativo de Acceso a la Información, como es el caso del Reino Unido, o hasta un cierto punto el del Consejo para la Transparencia en Chile. Reformar más seriamente esto implicaría la creación de un organismo independiente fuera del Ejecutivo como el caso mexicano para lidiar con este tema. Lo que es reformar de forma poca seria, ya lo ofrece este proceso de rendición de cuentas, donde discutimos temas clave a los gritos, apurados, entre cientos de artículos aspectos claves para nuestra democracia.
* La pagína del Parlamento no se encuentra actualizada cuando este post se está escribiendo
** Existe un trabajo de abogados del BCU argumentando en esta línea pero el mismo se encuentra publicado en una revista electrónica de formato cerrado, no puedo referirlo en este blog
*** La argumentación del Diputado Sanchez omite notables trabajos de Stiglitz sobre acceso a la información pública como esta exposición en Oxford
**** La discusión sobre que potenciales delncuentes pueden a través de la ley de acceso acceder a las especificaciones de la policia sobre sus chalecos anti-balas fue referida por miembros del gobierno y la oposición durante el debate en diputados. Sin mencionar la situación específica del Ministerio del Interior, los delincuentes tienen formas mucho más específicas y eficientes de acceder a esos datos que a través de una ley de acceso.

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